警力下沉新探

【摘要】近年来各地公安机关正采取措施，不断落实警力下沉政策。在此过程中出现了一些问题，如忽视公安装备设施的下沉、借警力下沉向基层甩包袱、“一刀切”式警力下沉等。其原因包括没有建立适当激励机制、缺乏科学的警力配置标准等。推进警力下沉，关键在于提高基层民警的物质政治待遇、加强经费装备下沉、制度创新等。

【关键词】警力下沉新问题对策

在整个公安工作中，公安基层基础是根本。警力下沉是加强公安基层基础工作的重要内容和治本之策。其内容不仅指警员数量的下沉，还包括相关人事、福利待遇、办公经费与硬件设施等配套设施及制度的下沉。有论者认为，现今我国的警力资源配置呈“水桶状”，机关和基层的警力资源配置相差不大。科学合理的警力资源配置应该是“金字塔”型的。优化警力布局就是实现由“水桶状”向“金字塔”型的转化。①近年来，各地公安机关正按照公安部的要求，在推动警力下沉方面做了不少工作，取得了良好的成效。同时，在此过程中出现了一些新问题，需要我们认真研究并予以解决。

当前警力下沉工作中出现的问题

当前，各级公安机关普遍存在的一个问题是：一方面总体警力不足，另一方面基层所队警力不断向上级公安机关聚集，机关里人浮于事的状况普遍存在。基于这种状况，警力配置的工作重点应在警力下沉。而警力下沉工作也是一个“系统工程”，涉及到人事、待遇、福利、办公经费与硬件设施等方面，在实施过程中必然会遇到许多难题。当前公安机关推进警力下沉工作中存在的问题主要有以下几点：

把警力下沉看作一种“处罚”，向基层甩“包袱”。一些地方为了应付上级规定的警力下沉任务，在实施过程中向基层甩“包袱”，把机关里不能干、不会干或者干得不好的“老弱病残”者推到基层，而那些真正年富力强、业务熟练的精干警力依然留在机关。结果下到基层的往往是机关相对弱势的警力。这种甩“包袱”的做法，虽然从表面上看充实了基层所队警力，形式上实现了“大基层，小机关”的警力配置格局，但警力下沉的预期效果却难以真正实现。

另一方面，从机关“下沉”到基层的警员也多处于“身在曹营心在汉”的心理状态。②这种状况也较为普遍。“下沉”警察抱着“到时还是要调回去的”心态，对自己的本职工作就难以做到认真投入。而基层领导也不太好对其进行有效的管理，因为这是“领导机关派来的”。

人“沉”物不“沉”，相应的公安装备、设施不到位。一些地方在执行警力下沉政策过程中只追求警员人数扩充，却忽视相应装备设施的下沉，难以形成有效警力。部分经济不发达地区农村基层派出所甚至连保障现有警员的正常警务装备、器械都成问题，对下沉扩充警员的装备更是无能为力。如此以来，警力下沉的效应就难以达到预期目标。

警力下沉搞“一刀切”，无法有效整合警务力量。在实行警力下沉政策的过程中，有些地方搞起了简单的“一刀切”，主要表现为将刚分配来的大学毕业生、干部、社会招考新警全部安排到基层所队，不考虑个人的专业及特长。搞上述“一刀切”式警力下沉，既不符合公安部关于警力下沉精神和政策的初衷，也难以真正解决基层警力不足的现状及整合提高基层警务力量的目的。③

警力难以真正下沉的原因探析

吸引民警下沉基层工作的激励机制尚未建立。在机关，无论工作条件、福利待遇与个人发展机会等都有较大优势，而处于行政系列底层的各所队，工作量大、任务重，而福利待遇低、职业风险度高、发展机会少。因此，很少有人愿意舍弃机关而下沉且长期留在基层所队。只有在推进警力下沉工作中重视这一基本事实，在政治、经济待遇方面向基层倾斜，建立引导民警向基层流动激励机制，使下沉到基层工作的民警们在工作和生活条件上所做出的牺牲能在其他方面得到补偿，才能把警力下沉的措施真正落到实处并取得预期效应。

警力配置标准缺乏科学性。警力下沉涉及一些民警既得利益的调整，容易引发不稳定，加上相关制度的缺失，使得公安机关承担警力下沉工作所需担负的风险与其收益之间不协调。因此，各级公安机关更加愿意走外延式充实基层警力的道路，即通过增加编制警力来提高战斗力。这种方式往往更简单、直接，而且也易于被广大民警和社会所接受。但编制不可能在短时期得到较大程度的提高，所以加强调研，制定合理的警力配置批准，并在实践中认真执行，这也是警力下沉的题中应有之义。

公安机关职级数过少阻碍警力下沉。公安机关具有工作任务和性质特殊、队伍庞大人数众多的特点。在市、县政府部门中，公安民警约占政府公务员总数的三分之一、甚至二分之一。由于一些体制性原因，地方政府有关部门在核定职级数时没有充分考虑公安机关的上述特点，而与其他政府职能部门等同对待。公安民警的职级待遇很低，这在一定程度上挫伤了民警深入开展基层工作的信心和动力。④在这种情况下，公安机关的领导只能通过不断向政府部门申请增设机构来增加职级，结果往往是机构越设越多，机关化、警力上浮也在所难免。

机械地要求上下对口导致下级机构很难精简，警力难以下沉。上级机关有什么职能部门，也要求下级机关对口设置同样的职能部门，造成机关臃肿，职能重复交叉，造成警力资源的巨大浪费，使基层警力严重不足。警力下沉后，多数公安局精简了机关科室，机关人员普遍减少。然而，机构精简了事情却没减少，人员下沉了以前的工作还存在。由于上级公安机关机构没有改变，“婆婆”还是那么多“婆婆”，使得下级机关难以应付。⑤

推进警力真正下沉的几点思考

从物质、政治待遇方面吸引机关警员下沉。在民警住房、补贴、福利等物质方面及职级评聘等政治方面向基层倾斜，使下沉民警真正做到心沉基层。提高基层民警待遇，要建立基层所队的津贴和补贴、奖励要高于机关民警的机制，并大力发展岗位激励机制，把经济待遇与民警的工作业绩相挂钩，把一定时期内民警的案件侦破率和案件降低率作为考核对象，对工作业绩突出的民警要实行经济奖励。⑥甚至可给予基层所队民警一些特殊的待遇，如将立功奖励指标向基层一线民警倾斜，增加基础工作奖励项目，激励民警扎根基层，建功立业，使基层民警在待遇上明显高于在机关的同级机关民警，真正体现按劳分配，消除基层民警的不公平感和心理不平衡。

加强经费装备下沉，改善基层工作环境。经费及装备是公安工作赖以生存和发展的重要物质基础。要继续争取地方党委、政府的有力支持，与有关政府部门密切配合，进一步落实基层所队公用经费保障制度，改善基层单位办公、装备条件。保障基层的资金经费，要将公安基层所队的公用经费保障标准纳入省级人民政府财政预算并予以全额保障，实现重点项目拨付专项经费，全力保障基层所队的办公、办案经费。抓紧解决基层所队的硬件建设和改造问题，加大对基层的投入，改善基层的办公、工作环境和条件，基层装备、设施及配置应至少等同机关，尽可能适当好于机关，不能克扣和截留基层的设施、装备。

用制度创新保障警力下沉。警力下沉是一种对现有警力资源的重新配置方式，下沉过程中的整合机构、调配警力，转变职能和下放权力，都会对某些既定的利益格局产生较大的影响，没有一定的制度创新是难以实现的。一是上级公安机关要协调有关部门制定一套切实可行的警力配置标准，特别是对每类基层单位的警力配置确定一个刚性比例要求，根据各警种、各部门和各个基层所队的工作量大小，合理确定警力配置和领导职数。二是各级公安机关在进行干部提拔任用时，应制定优先提拔任用基层民警的制度，要明确规定“公安机关提拔干部必须具备一定年限的基层工作经历”。要使基层所队成为发现干部、培养干部、锻炼干部的重要基地。三是适当增加基层的班子领导职数，提高基层民警的职级待遇。要满足基层民警的民利，提高基层民警的政治地位。四是建立监督与责任追究制度，确保警力下沉工作落实。五是建立科学合理的机关与基层人员互相流动的循环运行长效机制，并在严格执行中实现对问题的解决，使机关与基层之间的人员双向流动走上良性循环轨道。⑦只有如此，机关与基层之间的人员双向流动才能走上良性循环轨道。

加强思想政治工作，稳定基层警力。各级公安机关要从抓思想政治教育入手，逐步形成“基层一线大有作为、能有作为”的思想导向，防止下沉警力后可能出现的“上浮”。⑧要有的放矢地加强对下沉民警的宣传、教育和疏导工作，增强下沉民警的主动性、积极性，为警力的顺利下沉扫清思想障碍，使警力能够真正沉得下、留得住。（作者单位：中国人民公安大学公安管理系）

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